TodЛs somos políticЛs. TodЛs hacemos política.

El actual ministro de Sanidad, Salvador Illa, ni es médico ni ha trabajado nunca en el sector sanitario. Licenciado en Filosofía por la Universidad de Barcelona, ha dedicado prácticamente toda su carrera profesional al ámbito público, sin ostentar cargos que implicaran gestión en este ámbito. ¿Puede afrontar un político como Illa, sin formación sanitaria, una situación como la actual?

Es bastante recurrente discutir en comidas con amigos o familiares sobre el sistema burocrático weberiano; un debate que suele resumirse en si el Ministro de Educación tiene que ser un profesor o el de Sanidad un médico. La situación de crisis actual, provocada por el Covid-19 o coronavirus, lo ha hecho emerger de nuevo. Una reclamación con cierto protagonismo durante la gran crisis de 2008 que, entre otras consecuencias, favoreció la formación de un gobierno de corte tecnócrata a Italia, liderado por Mario Monti, y que reverdece ahora en la figura de Salvador Illa.

El sociólogo alemán Max Weber presentó en Economía y Sociedad una estructura burocrática que confiaba en una profesionalización de la administración pública: puestos ocupados según mérito y capacidad, un sistema jerárquico definido y la especialización del trabajo. Una base teórica sólida para un gobierno basado en la técnica y el conocimiento.

Las posturas enfrentan a los que se inclinan por dejar la gestión pública en manos de políticos electos y los defensores de aquello que se llama tecnocracia o “gobierno de expertos”. Lo cierto es que la apuesta por esta última opción gana adeptos en situaciones como éste, ¿y por qué no lo haría? Los argumentos dados por los “tecnófilos” son bastante convincentes y parecieran no atentar contra el sagrado principio del sentido común. ¿Quién conocerá mejor los problemas del sistema sanitario que un médico?, o ¿quién resolverá mejor los problemas económicos de un país: un economista o un ingeniero?

El principal problema al plantear esta discusión es el error de partida: el tipo de decisiones que tendrá que tomar un ministro al marcar un objetivo.

La política consiste principalmente en la gestión de dos recursos limitados: el tiempo y el dinero. El tiempo que un equipo de gobierno tiene para poner en marcha sus medidas se encuentra limitado por la confianza ciudadana y las veces que ésta sea renovada. Por otro lado, el presupuesto público es el mayor dolor de cabeza de toda administración: limita las opciones, rebaja las expectativas y es capaz de dar al traste con las ilusiones de los nuevos representantes electos. Si un gobierno tuviese todo el tiempo deseado para el desarrollo de políticas públicas y todo el dinero necesario para su implementación no harían falta políticos, sencillamente se atajarían todos los problemas existentes poniendo en práctica todas las soluciones imaginables (véase el caso de Noruega y su inmenso superávit). Pero la realidad dista de dar estas oportunidades: hay recursos limitados y por lo tanto hay que jerarquizar, priorizar y tomar decisiones.

Como he dicho, es en la naturaleza de estas decisiones donde se produce el error de planteamiento. Las decisiones que debe tomar un gobernante son decisiones políticas, no técnicas. En consecuencia, la legitimidad del decisor proviene de una fuente distinta. Si fueran decisiones técnicas, no sería necesario salir de casa un domingo para depositar una papeleta en una urna, simplemente elegiríamos nuestros representantes según pruebas objetivas de mérito y capacidad, acabando los mejores técnicos al frente del gobierno.

Pero ¿por qué son decisiones políticas y no técnicas? ¿Por qué ser médico no dará las claves para una mejor gestión de la crisis sanitaria actual?

No gozamos del suficiente presupuesto para matar moscas a cañonazos y, en el caso concreto de esta crisis, existe una extrema escasez de tiempo. Pensemos en el caso de los respiradores que ciertos ingresados por coronavirus necesitan para sobrevivir a sus dificultades respiratorias. Si se produce escasez de estos aparatos, habrá que tomar una decisión sobre a qué pacientes dar prioridad en su uso y a cuáles no. Ante este terrible escenario, no hay ningún dato, conocimiento o criterio técnico que nos ayude a discernir cuál es la decisión correcta y cuál la errónea. No podemos saber por criterios técnicos si es mejor salvar a ancianos o a jóvenes; e incluso entre jóvenes, si es mejor salvar a los que tengan sentencias condenatorias previas o a los que hayan fundado una ONG.

Es una decisión que implica cuestiones morales y filosóficas. Suponen una concepción concreta de cuál es el interés general o de qué es justo y qué no lo es. Asuntos sobre los que existen diversas concepciones de entre las cuales no puede demostrarse la validez de una sobre las otras. Por lo tanto, la legitimidad para tomarla no podrá nacer del criterio técnico, pues poca luz nos puede aportar. Antes bien, deberá contar con el respaldo que la sociedad ha dado al representante público para que tome parte en esa disyuntiva. A través de mecanismos democráticos (que pueden ser mejorables, por supuesto), agrupamos preferencias individuales para elegir entre opciones igualmente valiosas.

Estos debates suelen venir como consecuencia de la mala gestión pública. Tener malos políticos es una de las peores enfermedades de las que puede adolecer un país. Ante la gestión de los malos políticos, aparecen los defensores de los tecnócratas, que solucionarán los problemas generados por la incompetencia. Pero esto es un error: la mala política se debe combatir sólo y exclusivamente con buena política. La solución a los malos políticos es buenos políticos. Si queremos que los asuntos públicos sean gestionados mejor, no habrá que exigir que el Ministro sea médico, sino que sea un mejor político. De lo contrario, estaríamos solapando el criterio técnico, de encontrar el mejor medio o herramienta para alcanzar el objetivo marcado, cuando lo que hay que determinar a nivel político es precisamente el objetivo.

Por supuesto, una persona con un mayor conocimiento sobre el sistema o el ámbito que ha de gestionar podrá tomar una decisión más fácilmente. Incluso es probable que no todas las decisiones tengan un componente exclusivamente político, se podrán encontrar asuntos con peso técnico y político variable. Sin embargo, es importante señalar que ser un experto en la materia no puede ser el requisito, puesto que la elección de los fines incluye valoraciones que trascienden el conocimiento técnico.

Al Ministro le llegarán distintas vías técnicas de acción basadas en el conocimiento de expertos, entre las que deberá escoger. Es aquí donde entra en juego el departamento ministerial. En un ministerio hay una línea divisoria entre aquellos con función directiva y el funcionariado; de igual forma que los funcionarios o técnicos no deben interferir en la toma de decisiones, tampoco el político debe formar parte de la elaboración técnica de las propuestas. Las distintas opciones que se ofrecerán al representante estarán cualificadas, sin que tenga cabida en su elaboración la legitimidad popular. La estructura ministerial sigue este principio básico.

Un ministerio suele dividirse internamente en ámbitos temáticos. Como se observa en el esquema superior (del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar social, de la anterior legislatura), bajo la primacía jerárquica de la Ministra se sitúa una Secretaría de Estado. Ésta concreta algo más las competencias que titulan la cartera ministerial —además, hay una Subsecretaría con funciones como el asesoramiento jurídico, la gestión de los servicios comunes o de la Jefatura del personal del Ministerio, entre otras cosas. Cada Secretaría de Estado se subdivide en distintas áreas de gestión, mucho más específicas.

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público señala que la Ministra y los Secretarios de Estado tendrán la categoría de órganos superiores, mientras que el resto de los mencionados se considerarán órganos directivos (Capítulo II, de Título I). Esto, en la práctica, supone que los primeros son políticos, sin necesidad de acreditar ningún requisito técnico para el puesto. Los segundos quedan condicionados a ser funcionarios de carrera de nivel A1 de cualquiera de las administraciones públicas españolas.

La línea divisora de la que hablaba, que divide a los técnicos de los políticos, se establece en las Secretarías de Estado, dependiendo de éstas las eventuales direcciones generales. Los Secretarios son elegidos por libre designación, sin necesidad de acreditar formación alguna, y se encargan, en relación a lo que estamos tratando, de realizar una última criba de las propuestas que le llegan a la Ministra. En aras del consenso, este enlace que realiza la Secretaría de Estado podría implicar un perfil más técnico; no obsta, en ningún caso, que la naturaleza de aquellas decisiones que tomaran seguiría siendo política.

Si queremos encontrar un cargo para el que es exigible una formación técnica concreta, tenemos que acudir a los directores generales.* Con algunas posibles excepciones (siempre motivadas), estos cargos administrativos aúnan la doble naturaleza tan deseada de ser funcionarios, expertos en el ámbito temático, pero también de ostentar el cargo por confianza del superior jerárquico. De esta forma, actúan de intermediarios entre el nivel gerencial y el operativo. El Director General es el primer filtro ante las propuestas técnicas que llegan desde su departamento. Al elegir, podrá utilizar criterios técnicos. Sin embargo, no sería honesto obviar la existencia de incentivos para satisfacer al superior jerárquico. La idea de ahondar en un perfil más técnico e independiente para los directores generales sería interesante, dando aquí la razón a los defensores del “gobierno de los expertos”.** Aun así, esos directores generales están eligiendo también qué opciones descartar; una elección que ya está suponiendo una priorización e incorporando, de nuevo, el matiz político.

En cualquier caso, no parece razonable negar la necesidad de contar con perfiles tanto técnicos como políticos. Son complementarios entre sí, siempre y cuando no traspasen el ámbito que les es propio y se mantenga la distinción entre los fines y los medios. La complejidad de los asuntos que la Administración Pública ha de gestionar requiere de buenos técnicos que elaboren políticas públicas coherentes, pero la necesidad de gestionar unos recursos escasos y priorizar entre objetivos hace que escoger el “más acertado” no pueda inferirse de criterios técnicos. Será un político, bien asesorado, el que habrá de tomar una decisión con unas consecuencias morales, aparejadas a la opción de qué es el interés general, que sólo pueden sostenerse sobre los pilares de la legitimidad popular. Si queremos mejores gestores, pidamos mejores políticos. Nuevas crisis, viejos debates. Al menos las comidas seguirán siendo entretenidas.


*Hay otros puestos que también tienen esta doble naturaleza pero no los incluyo para evitar extenderme demasiado.

**Agradecimiento especial al Dr. Manuel Zafra Víctor, profesor titular de la Universidad de Granada, por dar valor al estudio de la Administración Pública y a la reflexión crítica.