TodЛs somos políticЛs. TodЛs hacemos política.

“No sabemos dónde meter ni a los muertos ni a los vivos”. Así se refería Giuseppina Nicolini, alcaldesa de Lampedusa, al naufragio de un barco de migrantes en el Mediterráneo frente a esa isla italiana, que se saldó con la muerte de más de 360 personas en octubre del año 2013. Este acontecimiento marcó el comienzo de lo que hoy conocemos como “crisis de refugiados” en Europa.

Pero la realidad, como señala Javier de Lucas , es que no se trata de una “crisis de refugiados” propiamente, sino de una crisis de los presupuestos jurídico-políticos de la Unión Europea (UE), en tanto que comunidad de derecho constituida en torno a las nociones de “estado de derecho” y “democracia”. Es también una crisis de la idea de identidad común sobre la que se asienta el proyecto europeo, en la medida en que los Estados no han sido capaces de ofrecer una solución conjunta ni de establecer un sistema de responsabilidad compartida verdaderamente efectivo para afrontar esta situación.

Además, también la palabra “crisis” es discutible. El aumento de las personas refugiadas y migrantes hacia Europa no es una cuestión coyuntural. Todas las previsiones indican que el número de migrantes hacia Europa, no solo no va a descender en el futuro, sino que, con los llamados “refugiados climáticos”, a los que la Convención de Ginebra de 1961 no reconoce la condición de refugiados, está llamado a aumentar. Se trata simplemente de una aceleración súbita de un proceso que arranca de más atrás y que, previsiblemente, continuará en el futuro.

Dos años después del naufragio de Lampedusa, la situación se vio agravada como consecuencia del recrudecimiento de la guerra de Siria y del desbordamiento de los países vecinos al conflicto, como Líbano o Turquía. La UE recibió así en 2015 el mayor número de solicitudes de asilo de toda su historia: 1,2 millones de personas, dos veces más que el año anterior, según la IOM . Y a esa cifra hay que añadir otra más dramática: 3.771 personas fallecieron en el mar Mediterráneo en su intento por llegar a Europa .

En septiembre de ese año, la fotografía del niño sirio Aylan Kurdi, ahogado en las costas griegas, puso rostro a esos números de víctimas. Así, una parte importante de la sociedad civil y de los medios de comunicación hicieron suya la causa de los refugiados, enfrentándose a la hostilidad tradicional hacia los inmigrantes por parte de la opinión pública. Los Estados miembros y la propia UE se vieron obligados a responder de manera contundente y lo hicieron de diversas formas, en ocasiones radicalmente opuestas.

Por un lado, la canciller alemana Angela Merkel, en agosto de 2015, ante la avalancha de refugiados estancados en la estación de Budapest, en una famosa alocución ante el Parlamento federal alemán, en que pronunció la frase wir schaffen das (“podemos hacerlo”), estableció la llamada “política de puertas abiertas”, que se concretaría en la llegada a Alemania de varios centenares de miles de refugiados. Entre tanto, en otros países se adoptaron medidas mucho más restrictivas para contener las llegadas a sus territorios. El caso más extremo es el de Hungría, apoyada mediante un comunicado el 4 de septiembre de 2015 por los jefes de Gobierno del Grupo de Visegrado (Hungría , Polonía, Rep. Checa y Eslovaquia), que finalizó la construcción de una valla de cuatro metros de altura en la frontera con Serbia y estableció penas de tres años de cárcel por entrar ilegalmente en el país .

La respuesta de la UE se produjo en el marco de la Agencia de Migraciones, que había sido aprobada por la Comisión Europea en mayo de 2015. Ante la presión de Grecia e Italia, principales países de entrada a la UE desde África y Oriente Medio , la Comisión fijó un sistema de cuotas mediante el que se acordó la reubicación en el resto de países de la UE (en función de su población, PIB y solicitantes ya acogidos) de 160.000 beneficiarios de asilo llegados a Grecia e Italia, una cantidad casi simbólica si se tiene en cuenta que solo en los años 2015 y 2016 llegaron a esos países 1,4 millones de personas. Dos años después, una vez finalizado el plazo, la medida había fracasado al haber sido incumplida por casi todos los Estados miembro y fue sustituida por el sistema de cuotas voluntarias actualmente vigente .

Durante esos meses, se aceleraron las negociaciones con los países de tránsito para contener las llegadas de personas a la UE, en lo que se conoce como externalización de controles migratorios. Los dos ejemplos paradigmáticos de esta política son los acuerdos con Turquía y con Libia. Estos acuerdos (que en realidad tienen un antecedente menos transparente en la política seguida por España con respecto a Marruecos) se han convertido en una pieza esencial de la política de la Unión Europea y quizá en el principal aspecto en que hay acuerdo entre todos los Estados miembros. Y el análisis de sus características, efectos y contradicciones es esencial para entender el presente y el futuro de los controles migratorios y de flujos de solicitantes de asilo en la UE.

El acuerdo UE-Turquía de marzo de 2016

No es exagerado considerar que la importancia que han adoptado esos acuerdos tiene que ver con una sensación de fracaso de la política alemana de “puertas abiertas”, hostigada por otros países de la Unión y enfrentada a una creciente hostilidad interna. En la noche de Fin de Año de 2015 se produjeron una serie de acontecimientos en Colonia y en otras ciudades alemanas que provocaron una situación de “pánico moral” que modificó decisivamente la actitud de la opinión pública hacia la política del gobierno. Corrieron como la pólvora una serie de noticias alarmistas y exageradas sobre agresiones sexuales a mujeres por grupo de varones musulmanes, que errónea e interesadamente fueron identificados como solicitantes de asilo procedentes de Siria, y por lo tanto como una consecuencia de la política de “puertas abiertas”. El primer acuerdo sólido e importante de externalización tendrá lugar bajo los efectos de esa situación.

Poco antes, en noviembre de 2015, las negociaciones de la UE con Turquía habían desembocado en el Plan de Acción Conjunto, mediante el cual se buscaba prevenir la inmigración irregular y combatir a las mafias, y se apremiaba a Turquía a otorgar un estatus de protección temporal a los ciudadanos sirios a cambio de una importante compensación económica. Pero, a pesar del refuerzo de los controles migratorios por la guardia costera turca, los solicitantes de asilo continuaron llegando masivamente a las islas griegas por la ruta del Egeo.

Así se llegó en marzo de 2017 a un nuevo acuerdo entre la UE y Turquía, al que la prensa y algunos organismos próximos al gobierno alemán como el think tank europeo European Stability Iniciative (ESI) llamaron “Plan Merkel”, decididamente volcado a la externalización de los controles migratorios . En él, Turquía se comprometió a aceptar la devolución de los migrantes irregulares y los solicitantes de asilo cuya solicitud hubiese sido rechazada llegados a Grecia desde su territorio a partir del 20 de marzo. El aspecto más polémico de este acuerdo es que su propia lógica jurídica implicaba una consideración tácita de Turquía como “tercer país seguro”, pese a que no cumple los requisitos de los arts. 38 y 39 de la Directiva de Procedimientos para tener esa consideración: es uno de los pocos países con límite de aplicación espacial de la Convención de Ginebra de 1951, excluyendo a las personas no europeas de la condición de refugiados y, por tanto, a los sirios.

El acuerdo llegó en dos ocasiones al TJUE que, sin embargo, inadmitió las demandas presentadas contra él al respaldar un curioso razonamiento jurídico: el acuerdo con Turquía era un acuerdo de los distintos países de la Unión con Turquía, pero que no implicaba a la propia Unión, por lo que no podía ser objeto de protección por sus tribunales comunitarios los derechos de los afectados.

En la medida en que ha supuesto una reducción de los flujos migratorios por la ruta del Egeo, la valoración del acuerdo por el ESI ha sido muy positiva . Sin embargo, caben otras interpretaciones. Primero, la situación de las personas refugiadas en Turquía es dramática: se encuentran hacinadas en campos de refugiados desbordados donde no se garantizan sus necesidades más básicas. Segundo, si bien la llegada de personas por la ruta del Egeo ha descendido como consecuencia del acuerdo se ha producido un aumento en el Mediterráneo Central, una ruta mucho más peligrosa. En 2016, según ACNUR, Italia superó a Grecia en número de llegadas registradas (180.000 frente a 173.000). Además, el número de personas ahogadas en el Mediterráneo ascendió a 5.000 .

Fondo Fiduciario de la UE para Áfica: el caso de Libia

En octubre de 2015, la Comisión Europea había establecido el Fondo Fiduciario de la UE de África para lograr la estabilidad y abordar las causas profundas de la migración irregular y del desplazamiento de personas en ese continente, que se completó en noviembre con el Plan de Acción de la Valeta. Estos proyectos fueron duramente criticados por numerosas ONGs porque supusieron la desviación de fondos de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) hacia control de la migración . En concreto, se destinaron cantidades millonarias a la formación y al refuerzo de la guardia costera libia, especialmente a partir del momento en que, como consecuencia del Acuerdo UE-Turquía, aumentaron las llegadas por el Mediterráneo Central.

Varias ONGs que realizaban labores de salvamento se vieron obligadas a abandonar el Mediterráneo Central por las amenazas de la guardia costera libia, que incluso llegó a disparar contra sus embarcaciones. Ello resulta enormemente preocupante, en la medida en que, desde la desaparición de la italiana Mare Nostrum, las operaciones marítimas de los Estados miembro o de la UE no tienen como finalidad el rescate de personas, sino el control de fronteras (es el caso de “Tritón”, la operación marítima de Frontex) y la persecución de los traficantes (es el caso de la misión militar llamada “Sofía” ). La consecuencia es que se está dejando morir a miles de personas en el mar, lo que supone, por parte de los Estados, una omisión del deber de socorro, tipificada como delito en todos nuestros ordenamientos jurídicos.

A finales del año pasado, estalló de hecho un fuerte escándalo, cuando un documental de la CNN dio a conocer las prácticas de esclavitud y de agresiones sexuales a las que se sometía a los migrantes en Libia con la complicidad de la guardia costera. Estas y otras evidencias hacen pensar, por tanto, que la UE está financiando a las autoridades de un país donde se cometen gravísimas vulneraciones de derechos humanos contra los migrantes que llegan a su territorio y que se encuentra en la práctica dentro de lo que se puede considerar un “Estado fallido”.

La política de la UE frente a la llamada “crisis de refugiados” se ha centrado así en el fortalecimiento de sus fronteras y en intentos por frenar la inmigración irregular, carentes de un plan consistente y que están traspasando peligrosamente los límites de sus propios principios de protección de los derechos humanos. La acogida y la integración de las personas han pasado a ser una cuestión absolutamente secundaria. Muy pocos Estados han asumido verdaderas responsabilidades y todo lo que se hace parece dirigido no a establecer soluciones, sino a evitar que la situación tenga una trascendencia pública.

La lógica detrás de estas políticas es la percepción de que la inmigración procedente de los países africanos y de Oriente Medio supone una amenaza a la seguridad y a la estabilidad de los países europeos. De ahí las referencias permanentes en la prensa y en los discursos políticos al narcotráfico y al terrorismo cuando se habla de migración. Es indudable que la situación política interna, tanto de la Unión como de los países que la componen, tiene una influencia muy importante en la evolución de estos acontecimientos. El terrorismo, la precariedad laboral y el elevado paro en los países periféricos han creado un peligroso caldo de cultivo para la xenofobia. La impotencia para desarrollar una política coordinada eficaz, solidaria y basada en principios humanitarios ha reforzado la posición política de los gobiernos más hostiles hacia una acogida generosa. En países como Francia, Alemania, Gran Bretaña, Austria, Holanda e Italia la explotación electoral del “peligro” de la emigración ha servido para que partidos antieuropeos atraigan hacia un discurso reaccionario a unas capas sociales que se sienten víctimas de la globalización. Paradójicamente, han abrazado el discurso de la “peculiaridad Europea”, continente de la Ilustración y la razón, mientras que han “olvidado” los valores humanitarios que también conforman parte de la historia del continente. La extrema derecha ha sabido aprovecharse de los elementos culturales de la globalización para vencer, en este terreno, a una izquierda centrada en las preocupaciones económicas.

Lo de menos es que tanto la realidad demográfica de Europa la convierta, por propia necesidad, en receptora de emigrantes para las próximas décadas, o que la propia realidad política de la UE carezca de sentido si no se basa en una política estricta de protección y respeto de los derechos humanos. Es imposible minusvalorar la capacidad atractiva de ese discurso reaccionario, que ha mostrado sobradamente su capacidad para penetrar en sectores sociales tradicionalmente hostiles a él, como los trabajadores industriales, LGBTI, mujeres o descendientes de emigraciones anteriores. Y la cuestión es si será posible sustituir esta narrativa por otra más respetuosa con la dignidad y los derechos humanos de los solicitantes de asilo y de los migrantes. Entre los gobernantes de ideas más progresistas o simplemente más moderadas se está instalando un “pánico al pánico” que los condena a la inmovilidad y la impotencia y se hace preciso un nuevo liderazgo que afronte con determinación los problemas de configuración de una sociedad con capacidad de respuesta ante los problemas humanitarios y de acogida y de integración social de los migrantes. Y un elemento no menor de todo ello deben ser sin duda acciones de “reparto” de los efectos positivos de la globalización económica que den solidez social a Europa.