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China es uno de los países que ha tenido más cambios estructurales en las últimas décadas, pero todavía tiene problemas a los que no sabe hacer frente. Hoy en día se ha convertido en una gran economía que todavía mantiene grandes carencias a nivel legislativo, y cada vez tiene que hacer frente a nuevos problemas de compleja solución.

Es así cómo este 26 de agosto el máximo órgano legislativo de China adoptó una revisión de la ley de administración de tierras para aclarar los derechos de propiedad, en búsqueda de una mejora de la eficiencia en la gestión de este área. Esto tiene una gran relevancia no sólo dentro del propio país, sino también en otras regiones que viven bajo una fuerte influencia china.

Partimos de que uno de los ejes estratégicos fundamentales para China es África, que es una región con una gran tradición histórica en materia de reformas agrarias, y dónde hoy en día la influencia china a nivel institucional es cada vez más grande. Son muchos los ejemplos que podemos tomar de este continente, pero vamos a centrarnos en dos países, Ghana y Costa de Marfíl, por la peculiaridad de su caso (ya que, siendo economías muy similares, la resolución histórica de los conflictos por los derechos de propiedad ha sido muy distinta). Además, analizando estos casos de estudio podremos ejemplificar las implicaciones de dichos conflictos y entender conceptos fundamentales para éstos, como son los incentivos y los costes de transacción.

En la década de los noventa existió un gran debate político acerca de la inseguridad de los derechos de propiedad del terreno en África occidental, cuyo origen estaba en el dominio de las formas consuetudinarias de propiedad. Las leyes consuetudinarias son el  nombre que reciben en estas regiones las leyes basadas en acuerdos y obligaciones informales con la carencia de documentación escrita. Esto da lugar a un contexto de gran pluralismo donde coexisten multitud de códigos legales: consuetudinario, religioso y estatal.

El verdadero conflicto surge de esta ambigüedad en los derechos, cuando los agricultores se disputan terrenos que no tienen un propietario establecido y, por contra, los organismos institucionales no son capaces de resolver estos conflictos o, aún peor, los agravan frecuentemente con la imposición de visiones sesgadas hacia determinados partidos políticos.

Para conocer los motivos del conflicto tenemos que identificar los incentivos de los agricultores, y para ello cabe remontarse a las primeras migraciones en busca de tierras vírgenes en el sur de Costa de Marfil y Ghana. El primer problema ligado a la definición de la propiedad y al cumplimiento de los derechos es la definición inicial de los propietarios. Un buen ejemplo de definición de la propiedad sería la adquisición de tierras bajo la Homestead Act de 1862, en el contexto colonial de Estados Unidos: por este proceso, los colonos obtenían la propiedad sobre una milla cuadrada de tierra —unas 259 hectáreas— por cultivarla durante un número de años determinado y por el cumplimiento de una serie de requisitos (tales como sembrar árboles frutales en ella). Esta búsqueda de rentas sería similar a la surgida en las zonas de cultivo de cacao en Costa de Marfil y Ghana, que incentivaba la localización de nuevas plantaciones, con la diferencia de que los límites legales en estos países no estaban bien definidos. A los agricultores de Costa de Marfil les estaba permitido el cultivo por parte de familias y linajes bajo el régimen de tutorato, mientras que en Ghana adquirían las tierras no cultivadas de la jefatura (denominadas stool lands) a cambio de tributos. Posteriormente la tierra comenzó a ser vista como una fuente de riqueza y, al no existir certezas sobre quién era el propietario, comenzaron a surgir tensiones.

La lógica básica de este sistema de asentamiento se basa en la búsqueda de rentas, en la que los agricultores asumen unos costes (los requerimientos impuestos por la Homestead Act), gastando sus recursos para la futura apropiación del terreno, sin poseer nada en un principio. El tener que cumplir unos requisitos lo convierte en un sistema con un alto riesgo y en el que se tarda en recuperar la inversión. Si comparamos este sistema con el de Costa de Marfil y Ghana podemos observar cómo en estos dos últimos no existían unas grandes exigencias. Por una parte, el sistema de tutorato en Costa de Marfil solo exigía obsequios o la asistencia en la granja del anfitrión, que permitía a los inmigrantes una explotación directa del terreno dentro de un sistema de hospitalidad y reciprocidad hacia el anfitrión. Por otra parte, en Ghana los nuevos agricultores pasaban a estar bajo el poder de la jefatura, que tenía como requerimientos el pago de tributos y el sometimiento a su autoridad. Esto supone una reducción del riesgo asociado a la adquisición de derechos de uso de un terreno y a su propiedad, que además se enmarcaba en un contexto socioeconómico de prosperidad. Cuando este contexto cambió empezaron a surgir las tensiones, que en Costa de Marfil llegaron a culminar con un conflicto armado.

Retomando la situación estadounidense en relación a la lógica de la búsqueda de rentas, los economistas Terry Anderson y P. J. Hill (1975) concluyen en su estudio que el gobierno debería haber subastado la tierra. Su justificación es que, de ese modo, los gastos realizados por los colonos en busca de rentas habrían sido dirigidos a pagar las cuentas del gobierno federal, utilizando directamente las recaudaciones como financiación que el gobierno podría haber invertido en el sector agrícola, en vez de establecer leyes cuyos gastos asociados fueron desperdiciados produciendo cultivos que no cubrían sus costos de cultivo y tratando de mantener árboles frutales en lugares naturalmente destinados a ser praderas. Este supuesto alternativo nos deja entrever la importancia que el papel del Estado puede tener en la creación de incentivos más eficientes para la constitución de propiedades sin un desperdicio de recursos.

Esto nos lleva a preguntarnos por el papel del gobierno en Costa de Marfil y Ghana, donde observamos que el Estado, en la fase inicial del proceso de apropiación, no ejerció un papel regulador sino que se mantuvo al margen. Con la imposición de Derechos de propiedad comenzó a tener un papel regulador, aunque no de forma eficaz, ya que las leyes estatales no tenían una verdadera aplicación dado que ya existían las consuetudinarias. En Costa de Marfil los conflictos se resolvían comúnmente a favor de los extranjeros, creando mayores desigualdades, mientras que en Ghana la mayoría no eran resueltos por la vía legal, manteniendo al gobierno al margen. Es así como podemos observar que las intervenciones gubernamentales y la  fluidez del sistema judicial podrían solventar la carencia de incentivos, realizando una correcta distribución y gestión de los derechos que existen. Sin embargo, si por el contrario se toman decisiones que no tienen en cuenta variables como la escasez y los acuerdos informales es cuando comienzan a surgir problemas, ya que se agrava la situación de descontrol de los derechos de propiedad.

Por otra parte, la implantación de normas sobre los derechos de propiedad claras y simples supone una reducción de los costes de transacción, aumentando la eficiencia del sistema económico. Es relevante mencionar a Cooter y Ulen (1988) en relación al teorema normativo de Hobbes, cuyo reclamo principal sería «estructurar la ley de modo que se eliminen los impedimentos para alcanzar acuerdos privados». Su objetivo es minimizar las pérdidas derivadas de la falta de acuerdo, idea completamente opuesta a la realidad en estos dos países (ya que la implantación de leyes sobre la propiedad supuso el incremento exponencial de los conflictos). A largo plazo un sistema normativo eficiente beneficia a toda la sociedad, y éste es el fundamento de las reformas neoliberales que se llevaron a cabo, pero hay que tener en cuenta que en ciertas circunstancias hay otros factores exógenos a la legislación estatal que tienen una gran importancia en la sociedad, como acuerdos y sistemas tradicionales.


Utilizando la teoría del teorema de Coase, al igual que se explica en otros artículos, podemos observar cómo las negociaciones no resultan fructíferas en situaciones con costes de transacción altos, ya que los derechos legales afectan a la eficiencia del sistema (como podemos observar en la tabla siguiente). El contexto de los derechos de propiedad del terreno en estos países tras el aumento de la comercialización y las reformas se volvió ambiguo e ineficiente. Por tanto, podemos observar cómo el sistema de tenencia con pluralidad legal aumenta considerablemente los costes de transacción respecto a la situación inicial con normas tradicionales. Esto no implica que los costes de transacción fueran bajos en un primer momento, lo que hubiera implicado que las negociaciones hubieran tenido éxito, sino que la imposición de más niveles legislativos incrementó los costes de transacción ya existentes.

Explicación de la efectividad de las transacciones de acuerdo con los costes de transacciones existentes

Tras haber establecido un pequeño análisis de las implicaciones que tienen los derechos de propiedad, podemos tener una imagen más completa de la importancia que tiene para el desarrollo económico poseer una legislación adecuada. Además de ello, se deriva que al cambiar la legislación es fundamental conocer qué actores van a influir en estas modificaciones, así como los incentivos y los costes de transacción existentes. Si estas dos variables no se tienen en cuenta y no se cuantifican de una manera adecuada, el resultado de los cambios legislativos puede derivar de nuevo o agravar situaciones confusión, con resultados inciertos.

Ahora China realizará cambios en su legislación, y veremos qué pilares tiene en cuenta para establecer este nuevo status legislativo. Mientras que a finales de los 7o las reformas tuvieron que hacer frente al sistema colectivista que imperaba en la gestión del terreno, hoy día estos cambios tendrán que adecuarse al gran cambio que ha sufrido la economía China en estos últimos 20 años. También los incentivos de la población han cambiado, ya que hoy día no existe una economía de subsistencia y tiene un gran desarrollo de otras industrias, por lo que tendrá que guardar un equilibrio a la hora de legislar y subvencionar este sector. Es imposible no pensar si estos cambios traspasarán sus fronteras, y llegarán a ser aplicados en países donde aumenta su influencia como gran acreedor de África. Mientras tanto, solo podemos mirar los casos de la historia y teorizar sobre que decisiones se tomarán.


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Bibliografía para ampliar:

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