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Europe will tear us apart: déficit democrático en la UE

El déficit democrático de la Unión Europea. La frase se ha repetido como un mantra en los últimos tiempos, y con procedencias muy diversas. Desde el UKIP, hablando acerca de los tenebrosos corredores de Bruselas y las decisiones tomadas allí por élites que no responden a los intereses del ciudadano; al otro lado del espectro, partidos como Podemos o Syriza hablando acerca de la falta de accountability en la Unión Europea, y cómo la democracia se ha visto “constreñida” (Sánchez-Cuenca, 2017), convertida en un mecanismo de recambio de partidos que no pueden salirse de una jaula dorada de políticas. ¿Qué hay de cierto en estas críticas? Tras tantos intentos para empoderar al Parlamento, hacerla más cercana a los ciudadanos y construir un demos europeo, ¿sigue siendo la Unión Europea no democrática?

Un primer problema evidente yace en la definición del qué es la Unión Europea. Y no es ésta una pregunta baladí, porque nuestra evaluación sobre su calidad democrática variará enormemente según cómo se le considere (Majone, 1998). ¿Es una organización internacional? Entonces, probablemente se trate de una considerablemente democrática en sus procesos. ¿Es un estado federal o, más probablemente, confederal? Su nivel democrático sería, entonces, relativamente bajo para los estándares que esperamos. ¿Qué es la Unión Europea? Otros autores abogan por el concepto de demoi-cracia (Nicolaïdis, 2005; Cheneval, 2013), por el de ser un “poder hegemónico” o normativo (Zielonka, 2013) o por ser una nueva forma de imperio, en tanto en cuanto centro de poder con el cual se conectan cada uno de los estados que lo componen sin formar una red, sino con relaciones directas con “la capital” y no entre ellos (Zielonka, 2008).

Sea lo que sea la Unión, tendemos a evaluarla como si fuera un estado-nación y, a juicio de autores como Moravcsik (2008), a imponerle unos criterios de calidad democrática que no solemos exigir a nuestros propios estados. Ésta es una crítica justa, y un proceso de reforma de la Unión Europea debería ir acompañado, en el mismo sentido, de una revisión de los procedimientos democráticos a nivel nacional. Sin embargo, no deja de ser cierto que la Unión parece ser algo más que una mera organización internacional. Su impacto en nuestras vidas va mucho más allá del de cualquier otra: produce legislación, sus tribunales nos afectan, las decisiones sobre la moneda común para la zona euro impactan en nuestra economía y la actuación de sus instituciones limita las opciones de decisión a nivel nacional. Esto, per se, no es la maldad que pintan partidos como el UKIP, pero sí que hace exigible un esfuerzo por mejorar la accountability de la misma.

¿Qué debe cumplir un estado para ser democrático? Siguiendo una definición mínima (Manin, Przeworski y Stokes, 1999):

-Incertidumbre ex ante sobre el resultado de las elecciones.
-Irreversibilidad ex post de las mismas.
-Existencia de un mandato electoral: representación a través de la teoría principal-agente.
-*Accountability* electoral: se debe responder a los votantes.

Para saber si la Unión Europea cumple estos criterios, primero debemos fijarnos en su arquitectura institucional, que es una mezcla entre principios federales e intergubernamentales. No puede desprenderse de su vocación internacional ni dejar de ser una construcción por parte de estados que siguen reteniendo buena parte del poder. Allí donde el Parlamento ha ido ganando peso, el Consejo Europeo está encargado del liderazgo político y el Consejo es parte muy relevante del procedimiento legislativo. Juncker es presidente “electo” de la Comisión, pero en su equipo influyen más las cuotas que un auténtico programa de gobierno per se. Esto, evidentemente, dificulta la adopción de medidas para traer la prometida democratización.

Follesdal y Hix (2006) critican la falta de deliberación en el seno de la Unión Europea y la escasez de métodos de los ciudadanos para controlar a sus representantes allí. Es cierto que elegimos a los eurodiputados, y que, a través de los comicios nacionales, también a los miembros del Consejo y el Consejo Europeo. ¿Pero es esto suficiente? El mecanismo de delegación del principal al agente añade un nuevo paso en la cadena: ya no es un ciudadano dando el voto a un partido para que invista a un presidente, en el caso español, que nombra a sus ministros, sino que esos ministros acuden a reuniones del Consejo para representar a España en el procedimiento legislativo. ¿No está el ciudadano demasiado alejado del foco final de la acción como para sentir que, verdaderamente, ha influido en ella?

La Unión Europea, entonces, aparece a los ojos de muchos ciudadanos como un “despotismo ilustrado” muy lejano de nuestras percepciones. Sin una verdadera esfera pública europea, con partidos políticos que, a la hora de competir, lo suelen hacer primando temas nacionales y en elecciones de segundo orden, normalmente de castigo al gobierno. Una Unión, en resumen, que se asemeja al panorama apocalíptico pintado desde ambos lados del espectro ideológico. ¿Y qué discurso, más allá de los intentos de dar voz al Parlamento, se ha enarbolado para defender la bondad democrática de esta construcción?

El argumento principal ha sido, normalmente, que la UE lleva aparejadas políticas Pareto-eficientes y, por ende, sin efectos redistributivos (Majone, 1998). La Unión Europea sería un proveedor de ventajas para todos sus miembros, y fundamentaría su legitimidad democrática en su eficiencia. Otros han echado la culpa a unos Estados interesados en echar la culpa de todo a las instituciones europeas, crítica pertinente, por otra parte (Hobolt y Tiley, 2014); y otros han mencionado que demasiada politización puede llevar al bloqueo constante, a la imposibilidad de gobernar un entramado de este calibre (Bartolini, 2005). Por último, un artículo reciente de Caramani (2017) habla acerca de las diferencias entre responsabilidad y accountability. Una posible defensa para la Unión, si las críticas son legítimas, es que los gobernantes no pueden detenerse en mirar encuestas y actuar constantemente para satisfacer a una pluralidad de demos cuando, en realidad, deben procurar ser responsables y hacer tanto de sus naciones como de la Unión algo próspero.

Por supuesto, el principal problema de estas ideas es que parten de una concepción añeja de lo que es la Unión Europea. Ya no se trata meramente de un mero mercado en común, sino de algo mucho más complejo y que involucra muchas más esferas de la vida. No solo Sánchez-Cuenca, sino autores como Frieden y Rogowski (1996) o Hix (2014) han criticado la falsa idea de que no hay un efecto redistributivo en las políticas de la Unión. Lo hay, por supuesto, ya que toda acción política implica un intercambio entre ganadores y perdedores. Y la Unión Europea hace política, maneja presupuestos y toma decisiones que afectan a todos los que la habitan. Estas decisiones deben, por ende, ser controladas.

Así, acciones tan inocuas como la eliminación de barreras al movimiento de bienes, servicios, trabajadores y capitales o una directiva sobre guest workers influyen decisivamente en el comportamiento de los estados. Siguiendo a Hix, los perdedores necesitan incentivos para querer mantener un determinado sistema: la posibilidad de ganar. Y uno puede estar alejado de las ideas de Syriza y de la forma de negociación llevada a cabo en 2015 y, a la vez, considerar que es cierto que la capacidad de decisión parece haberse visto constreñida, aceptando un único modelo y el discurso de la eficiencia/responsabilidad antes mencionado. Si el Banco Central Europeo, entre otros, ha ganado poder, es necesario hacer contrapesos y diseñar un nuevo sistema que permita mantenerlo vigilado. Porque ese poder no es solo económico, sino que ha trascendido a lo político.

Pero la pregunta es ¿cómo?, ¿verdaderamente solo vigilar al BCE, asumir la posibilidad de que haya más divergencia a la hora de diseñar nuestro modelo económico y crear un Ministerio de Hacienda europeo va a contribuir a solucionar algo? No se sabe. Lo más probable es que todo sea una mezcla de diversas variables interaccionando, y que los defensores de la democracia en la Unión Europea tengan razón en algunos de sus puntos. Así, siguiendo a Moravcsik, Hobolt y Tiley, tendría que cambiarse la preocupante tendencia de los Estados a regar a Europa con sus miserias y atribuirse sus éxitos. El proceso llamado Blame-shifting contribuye a la deslegitimación de las instituciones y a la pérdida no solo de su apariencia democrática, sino también de su propia “legitimidad por eficiencia”.

¿Qué otras soluciones hay? Las listas transnacionales al Parlamento, acompañadas por la creación de una verdadera esfera pública europea, parecen un buen primer paso. No puede, sin embargo, existir lo primero sin lo segundo, porque la posibilidad de votar a diputados y diputadas de otros países sin debates de fondo sobre Europa se convierte en mero fuego de artificio. El proceso de expansión del demos es siempre complejo, pero debe partir de la puesta en común de problemas y de la percepción de la necesidad de soluciones transnacionales. Así, y paradójicamente, las crisis pueden contribuir a interconectar a ciudadanos y medios de distintos estados, creando nuevas redes de información y de comunicación más allá del mero ámbito nacional.

Autores como Follesdal y Hix proponen una segunda cámara que, inspirada en el Bundesrat alemán, dé representación a las preferencias de los parlamentos nacionales. Otros, entre los que me incluyo, apuestan por una elección directa del presidente de la Comisión, al estilo de la República Francesa. Siguiendo las teorías de la nacionalización de los sistemas de partidos, otros proponen que el eje de conflicto en el Parlamento se desplace directamente a ser izquierda-derecha, sin espacio para tensiones federales-intergubernamentales en un espacio eminentemente federal. ¿Pueden hacerse todas a la vez? Es dudable, pero son pasos saludables para intentar incrementar la satisfacción de los ciudadanos con el sistema. La percepción de que son algo más que granos de arena en una playa.

A mi juicio, y a modo de breve conclusión, la reforma de la zona euro, la elección directa del presidente, la vigilancia al Banco Central Europeo por los parlamentos nacionales y el Europeo, el avance hacia una esfera pública común (superpuesta a las nacionales) y las listas transnacionales serían planes no descabellados y útiles para, poco a poco, reconquistar a aquellos que han dejado de creer en Europa. Pueden fallar, o ser factores mucho menos relevantes de lo que imaginábamos, pero representan cambios graduales y asumibles que podrían ser presentados por una coalición de Estados miembro. La Unión Europea, sea un imperio, un estado o una mera organización, es un intento único en la historia y una oportunidad para ser un faro normativo. No debe desaprovecharse, ni quedarse estancada en el cieno de la historia. La ciudadanía demanda cambios, y ha de ser ella la que abra la puerta a los mismos, tanto en su seno como en los Estados que la componen.


Bartolini, S. (2005). Restructuring Europe : Centre formation, system building and political structuring between the nation-state and the European Union. Oxford: Oxford University Press.

Caramani, D. (2017). Will vs. Reason: The Populist and Technocratic Forms of Political Representation and Their Critique to Party Government. 111(1), 54-67.

Cheneval, F., & Schimmelfennig, F. (2013). The Case for Demoicracy in the European Union*. JCMS: Journal of Common Market Studies, 51(2), 334-350.

Follesdal, A., & Hix, S. (2006). Why There is a Democratic Deficit in the EU: A Response to Majone and Moravcsik. JCMS: Journal of Common Market Studies,44(3), 533-562.

Hix, Simon (2014) Democratizing a macroeconomic Union in Europe. In: Cramme, Olaf and Hobolt, Sara B., (eds.) Democratic Politics in a European Union Under Stress. Oxford University Press, Oxford, UK, pp. 180-198

Hobolt, S., & Tilley, J. (2014). Who’s in Charge? How Voters Attribute Responsibility in the European Union. Comparative Political Studies, 47(6), 795-819.

Majone, G. (1998). Europe’s ‘Democratic Deficit’: The Question of Standards. European Law Journal, 4(1), 5-28.

Moravcsik, A. (2008). The myth of Europe’s democratic deficit. Intereconomics. Vol. 43. 331-340

Nicolaïdis, K. (2004). The new constitution as european ‘demoi‐cracy’? Critical Review of International Social and Political Philosophy, 7(1), 76-93.

Przeworski, A., Stokes, S., & Manin, B. (1999). Democracy, accountability, and representation (Cambridge studies in the theory of democracy). Cambridge: Cambridge University Press.

Sánchez-Cuenca, I. (n.d.). From a Deficit of Democracy to a Technocratic Order: The Postcrisis Debate on Europe. Annual Review of Political Science, 20, 351-369.

Zielonka, J. (2008). Europe as a global actor: Empire by example? International Affairs,84(3), 471-484.

Zielonka, J. (2013). Europe's new civilizing missions: The EU's normative power discourse. Journal of Political Ideologies, 18(1), 35-55.

Tirso Virgós Varela

Tirso Virgós Varela

(Ferrol, 1993) Derecho y Políticas por la UC3M, European Politics en Oxford. Liberalismo, federalismo e historia de las ideas. Hablo europeo en la intimidad.

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